行政区与经济区适度分离改革的重大意义与具体思路

□蔡之兵
　　《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出要探索经济区与行政区适度分离改革，这一改革不仅是确保成渝地区双城经济圈顺利推进的前提，更是确保区域协调发展战略取得实质性进展的必然举措，成渝地区必须从理论与实践层面深刻认识这一改革的重大与全局意义，全力推动经济区与行政区适度分离改革取得更大进展，努力为全国其他地区提供一套可供借鉴的改革模式。

推动行政区与经济区适度分离改革的重要意义
　　由于我国经历了由计划经济转向中国特色社会主义市场经济的伟大变革，行政区与经济区的关系始终是我国经济发展体制转型的关键问题。在这种背景下，研究如何推动行政区与经济区的适度分离具有重要的实践与理论意义。
　　从实践意义看，推动行政区与经济区的适度分离是区域协调发展战略进一步取得实质性成果的必然要求。随着京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护与高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等多项重大区域发展战略的提出，我国区域协调发展战略的横向空间布局已经基本完成，目前已经进入到需要通过纵向推动各项战略取得更高水平、更具有实质性成果的发展阶段。通过比较这六大战略的规划文本，可以发现交通一体化、产业一体化、生态一体化是上述区域发展战略实现协调发展的共同手段。毋庸置疑，交通、产业与生态领域的合作是区域协调发展目标实现的重要条件，但由于我国独特的发展体制，如何处理好政府即行政区之间的关系才是决定区域合作与协调发展目标能否顺利实现的根本前提。可见，探索行政区之间的深度融合与合作发展路径将是区域协调发展战略下一个阶段面临的重要挑战。
　　从理论意义看，探索经济区与行政区适度分离改革是进一步理顺政府与市场关系的必然要求。长期以来，政府与市场的关系始终是影响我国经济发展体制、发展模式、发展道路的关键变量。改革开放以来，我国对政府和市场关系的重新认识与不断调整始终是经济发展体制与发展模式转型与改革的重点。在我国的发展体制下，政府与市场两者始终缺一不可，市场配置资源的作用不可能离开政府的支持，而政府也不可能脱离市场发挥自身的作用。因此，在任何一个发展阶段，影响发展质量和效率的只能是政府与市场的关系结构这一变量，而探索行政区与经济区适度分离的本质就是探索政府与市场关系的“最佳耦合点”。显然，这是从理论层面回答好如何处理好政府与市场关系这一难题的必然要求，也是推动与完善中国特色社会主义市场经济发展理论、发展模式、发展道路的必然指向。

推动行政区与经济区适度分离改革的内涵
　　推动行政区与经济区适度分离是立足于行政区与经济区的改革举措，这就意味着清晰界定行政区尤其是经济区的概念内涵是明确行政区与经济区适度分离改革具体含义的前提。
　　虽然目前学术界对行政区概念的界定并非完全一致，甚至在称呼上也存在“政区”“行政区”“行政区划”“行政区域”等多个名称之分，但从大部分关于行政区的内涵界定看，行政区概念的范畴是比较明确的，即行政区指的是国家为了管理需要而对国土空间进行划分的结果。然而，相比于行政区比较统一的内涵界定，经济区概念的内涵就相对模糊。绝大部分观点都认可从经济产业联系的角度对空间进行划分从而得到经济区。然而，由于区域之间的经济产业联系是“无形”的，难以客观清晰界定这种联系的空间范围与空间边界，这也使得经济区的划分往往必须依赖于行政区域，换言之，经济区的划分往往体现为不同级别和不同数量行政区的组合。在这种背景下，虽然国家始终高度重视全国一盘棋的发展理念，但在实践过程中，由于这些经济协作区仍然包含了多个不同的行政区，每个独立的行政区依然高度关注自身发展利益，并形成了我国发展体制中独特的“行政区经济”现象。
　　一方面，行政区发展模式对我国过去经济的快速发展发挥了巨大作用。行政区发展模式强调个体区域发展速度、鼓励各个区域围绕提升经济规模目标而展开竞争，这是过去几十年我国经济快速崛起的关键。然而，另一方面，由于过度追求个体区域利益，行政区经济会带来包括政府严重干预和深度参与企业的市场竞争、生产要素的跨行政区自由流动过程严重受阻、行政中心与经济中心高度重合、行政区边界经济的衰竭等一系列问题。可见，行政区经济的存在严重制约了市场经济规律的作用空间。在这种背景下，探索行政区与经济区适度分离改革就是要推动行政区经济转向经济区经济，破除行政区经济对区域一体化发展的束缚。

推动经济区与行政区适度分离改革的具体思路
　　随着发展水平的提升和发展要求的变化，为了顺利推动行政区与经济区的适度分离改革，从而破除行政区对经济区的分割，未来需要从考核、法律、政策三个层面采取更加有效和精准的措施来完善这一改革的制度基础。
　　要充分发挥考核机制的引导作用。一方面，要通过调整地方政府政绩考核制度，增加对区域合作工作的考核权重。2020年11月，中组部已经印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，明确要求政绩考核制度必须根据新发展理念来针对性地设置有关指标。基于这一思路，未来在推动行政区与经济区适度分离的过程中，可以深化与细化“协调”工作部分的考核内容，增加有关地方是否实质性参与并推动区域合作的指标数量和考核权重。以川渝高竹新区的建设为例，未来对四川与重庆的政绩考核不仅需要考核两省市自身的经济增速等指标，还需要将高竹新区的经济指标同时纳入川渝两地的考核。另一方面，考虑探索跨行政区域发展模式的长期性，从考核体制而言，应对此类跨行政合作区域进行五年甚至十年的长期化考核，在这一时期内，区域管理部门和主要领导理应保持稳定并将这一长期考核结果作为主要领导的重要考核指标，以此来确保合作区域能够始终根据高质量发展要求来制定发展规划和推动发展实践。
　　要加快完善推动区域合作的相关法律。目前我国的区域合作多由重大区域发展战略与区域协调发展战略来推动，但相关法律基础的缺失严重制约了不同主体区域参与区域合作的持续性和严肃性。为了确保区域合作的持续稳定进行，建议加快制定区域规划法、区域关系法、区域战略法等法律，明确规定参与区域合作的主体区域的义务与责任以及违反合作发展要求的处罚方式。同时，围绕基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当等三大协调发展目标，要明确各大区域发展战略实现协调发展目标进程表和时间路线图，不断提高区域协调发展水平。
　　要加大对改革试点区域的政策支持力度。从各大区域发展战略的空间布局看，无论是长三角的一体化先行示范区，还是京津冀地区的通州与北三县，主要区域战略都已经谋划布局了推动经济区与行政区适度分离改革的试点区域。对于这部分区域理应加大政策支持力度。一方面，应赋予此类合作区域比较灵活的发展权限，可以允许这些合作区域根据自身情况以及发展任务的要求来自主选择所涉及不同行政区域的发展政策。以川渝高竹新区为例，《川渝高竹新区总体方案》明确提出允许高竹新区在制定和执行政策时，可以在权限范围内自主选择重庆市和四川省适宜新区发展的政策，这无疑会对新区在起步阶段的发展具有巨大推动作用。另一方面，为避免参与合作区域共建的不同行政区域过早陷入利益分配博弈的僵局，可暂时实施利益留成机制即对合作区域的短期，比如八年或者十年内的发展收益免除上缴税收，激发地方区域将合作区做大做强的积极性和动力。长期来看，为了避免合作区域成为新的“税收洼地”从而导致新的不公平竞争，在合作区域发展逐渐稳定后，可根据能够衡量合作区域高质量发展水平的指标，如国际专利数量、上市企业数量、企业研发经费比重等来制定差异化的分成制度，对在这方面表现突出的区域可实施差异化的税收分成制度，鼓励合作区始终能够按照高质量发展的要求来制定发展战略。
　　【作者系中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授、成都市社科院成都研究院特约研究员】