以基层治理现代化夯实基层基础

大 家 名 片
徐勇
　　华中师范大学人文社会科学资深教授、政治学部部长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授。曾担任国务院学位委员会政治学学科评议组召集人、教育部社会科学委员会学部委员、中国政治学会副会长等。荣获国家有突出贡献的中青年专家、“荆楚社科名家”等称号。

主 要 观 点

新要求
　　●巩固党长期执政基础的新要求
　　通过基层党组织、基层政权组织和基层群众性自治组织将人民群众组织起来，凝聚为有组织的整体，夯实党长期执政的根基
　　●回应人民美好生活需要的新要求
　　基层治理必须紧扣社会主要矛盾的转化，将工作重心转移到满足人民群众多层次、多方面、多样化的需求上
　　●基层治理体系适配升级的新要求
　　针对原有治理模式与新时代发展要求、群众多元需求不相适配的深层矛盾，必须加快推进基层治理现代化

新路径
　　●以党建引领夯实党在基层治理中的工作基础
　　●以完善治理体系夯实基层治理的整体基础
　　●以创新机制夯实基层治理的运行基础
　　●以资源配置夯实基层治理的条件基础

　　近日，《习近平关于基层工作方法论述摘编》一书由中央文献出版社出版发行。同时，中央组织部组织编写了《习近平关于基层工作方法的重要论述学习读本》。习近平总书记多次围绕“基层基础”作出一系列重要论述，这是在中国式现代化深刻背景下提出来的。在中国式现代化进程中，基层治理不断面临新情况、新问题与新矛盾，只有持续推进基层治理体系和治理能力现代化，才能为中国式现代化夯实牢固的基层基础。

新时代“基层基础”面临新要求
　　习近平总书记高度重视基层基础工作。早在本世纪初，时任浙江省委书记的习近平同志便深刻阐述基层基础工作的重大意义，系统阐释夯实基层基础的实践要求。
　　基层是个结构性概念。我国是超大规模的单一制国家。从国家治理结构看，可分为上层中央、中层地方和基层社会。与其他层次不同，基层的最大特点是处于最接近人民群众的部位，是自上而下的国家政权管理的末端，也是自下而上反映民情民意的前端。国家通过基层党组织、基层政权组织和基层群众性自治组织将人民群众组织起来，使分散的个体凝聚为有组织的整体。
　　从社会结构看，基层的主体是人民群众。《史记·平津侯主父列传》中，赵人徐乐就指出，天下之患，在于土崩，不在于瓦解，古今一也。土崩便是“下怨上不知”，人民群众的意愿得不到满足，与国家政权离心离德。其核心内涵在于强调政权存续依赖基层治理与民心归附。根据历史唯物主义的基本观点，人民群众是历史前进的根本动力，也是执政的根基。习近平总书记对基层基础进行了充分论述，指出“基层就是基础”“基层组织是党的全部工作和战斗力的基础”“基层干部是党和国家干部队伍的基础。广大基层干部是做好基层工作的骨干力量”“基层是加强党的执政能力建设的基础”。这些重要论述将“基层”与“基础”两个词联系在一起，充分反映了基层与基础的紧密联系，体现了基层治理在整个国家治理中的基础性地位。正如习近平总书记强调：“巩固党的执政基础，必须把基层基础夯实。”
　　基层治理具有鲜明的时代特征。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重大转化深刻揭示了目前我国发展面临的核心问题，也为理解基层治理的时代使命提供了根本遵循。社会生产力水平的显著提高，推动人民群众的需求日益呈现出多层次、多方面、多样化的特点。改革开放以前乃至更早时期，受物质条件所限，群众需求相对单一，大多聚焦基本温饱，主要依靠家庭自主供给、市场零星交易加以满足。而在当下，群众不仅需要水、电、路、气等基础设施保障，还需要安全卫生的食品、安宁和谐的生活环境，以及健全优质的教育、医疗、养老等公共服务，形成了多方面、多层次且不断变化的需求体系。这一体系既驱动着人民为满足自身需要而辛勤劳动，也为社会发展注入了源源不断的活力。群众需求始终处于动态演进过程，一个需要满足之后又会催生新的需要。当前，需要的性质和类型发生了深刻变化，除了普遍性的社会需要以外，还产生出大量群体性和个体性的需要。新的需要要求以新的方式加以满足。而需要的满足必须通过一定组织和方式在一定层次和范围加以表达和实现。需要难以满足的矛盾也会在一定层次和范围加以反映和体现。这个层次和范围大多集中在基层，并赋予基层治理以新的内容和使命。
　　治理属于上层建筑领域，必须与经济基础相适应。我国现有的基层治理体系脱胎于特有的经济社会环境，随着经济社会的迅速变化，原有的治理模式已难以及时回应新的现实需求。基层负担过重是当前基层治理领域的突出问题，也是党中央持续部署整治的重点。这一问题的产生，既有形式主义、官僚主义等作风问题的直接表现，更有基层治理体系与新时代发展要求、群众多元需求不相适配的深层根源。具体而言，在传统发展阶段，群众生产生活的各类基础问题大多依靠家庭、邻里自主解决，基层公共服务事项少、治理压力小。随着经济社会的快速发展，公共服务覆盖面持续扩大、社会治理事务大幅增加，许多原先由个体、社会自主承担的事务逐步下沉汇聚到基层，基层政权、基层自治组织的服务与治理负荷持续攀升。治理体系适配性不足叠加基层事务增加，直接导致部分民生服务事项推进滞后、群众合理诉求难以及时有效化解，从而产生新的社会矛盾。
　　新时代，社会活力在基层，因需要难以满足产生的社会矛盾也集中于基层。这就对通过基层治理巩固党的执政基础提出了新要求。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”我国正处于基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，基层治理要契合推进中国式现代化的实践要求，以基层治理现代化夯实基层基础。

以党建引领夯实党在基层治理中的工作基础
　　中国共产党是用马克思主义武装起来的政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是中国式现代化的重要内容。党的二十大报告明确提出“推进以党建引领基层治理”，把党的领导贯穿基层治理全过程各方面，是夯实党在基层执政根基的根本保证。
　　把牢政治方向，以党建引领强化党对基层治理的领导力。基层治理是一项复杂的系统工程，面临大量新情况、新问题、新矛盾，必须坚持和加强党的全面领导，确保基层治理始终沿着正确政治方向推进。伴随着改革开放的历史进程，新经济组织、新社会组织大量涌现，新就业群体规模持续扩大，新兴领域已成为我国经济社会的重要组成部分。加强新兴领域党的建设，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，才能把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，不断夯实党在基层的执政根基。
　　理顺多方关系，以党建引领增强基层治理的统筹协调力。基层治理涉及多个领域、多个主体、多种要素，多元诉求之间既有一致性也有差异性，若缺乏有效统筹，极易出现力量分散甚至相互抵消的情况。我们党作为执政党，具有总揽全局、协调各方的优势，必须把这一优势体现到基层治理全过程，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，提升基层党组织统筹各方、整合资源的能力，形成共建共治共享的强大合力。
　　站稳人民立场，以党建引领增强基层治理的服务力。新时代党建引领，不仅要实现党组织的有形覆盖，更要实现有效覆盖，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。这种作用要具体体现在努力为人民群众提供满意的服务，让人民群众在实际生活中切实地感受和体验到在党组织引领下共同创造的美好幸福生活。这就需要基层党员深入实际，问需于民、问计于民、问效于民，做好耐心细致的群众工作，走好新时代党的群众路线，使党的工作获得牢固的群众基础。

以完善治理体系夯实基层治理的整体基础
　　基层治理具有时代性，是一个由多个主体要素构成的体系。我国历史上长期处于自然经济状态，基层治理层次相对简单。新中国成立后，随着经济社会发展，我国逐步形成了以乡镇（街道）和城乡社区为主体的基层治理架构。但这种纵向层级架构设置相对单一，应对各类治理事务的资源支撑体系较为薄弱，难以完全适应新形势下基层治理的任务要求。党的十八大以来，基层治理虽然取得了很大成效，但还需要从抓好基层治理现代化的角度，进一步完善治理体系，夯实基层治理的整体基础。
　　向上扩展，将县一级纳入基层治理体系中。在我国历史上，县级建制具有双重属性，既是中央自上而下管理的最低层级，又是群众自下而上反映诉求的最高层级。新中国成立后，随着乡镇（街道）政权的建立和村（居）民委员会的设立，基层治理的重心下移，县一级在实践中更多被视为基层之上的管理层级。具体事务下派下发给基层，但办事所需要的权力、人员和资源又主要集中于县一级。由此将事与权、县（市、区）与基层人为地切割开来，弱化了基层治理能力。习近平总书记高度重视县域治理，强调：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”县域治理的最大特点是既“接天线”又“接地气”，对上要贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署；对下要领导乡镇、社区，促进发展，服务民生。县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础。因此，将县一级纳入基层治理体系，有助于县（市、区）自觉地承担应该由本级且只有本级才能承担好的事务。
　　向下延伸，通过发动群众组织群众开展自我治理。党的十八大以来，我国由社会管理向社会治理转变的重要内容之一，便是更加强调源头治理，广泛动员群众参与基层治理。在共建共治共享的社会治理格局中，群众不只是被管理对象，更是治理主体。基层治理中大量事务发生于群众身边，日常生活矛盾产生于群众之中。只有将广大群众发动和组织起来共同参与，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，社会治理才能获得持续稳固的基础。习近平总书记强调：“加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。”健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，就地处置群众身边事务、及时化解基层矛盾，既能有效减轻行政运行负担，又能不断充实基层治理力量。

以创新机制夯实基层治理的运行基础
　　基层治理是一个由多个环节、多种措施、多种方式构成的运行机制。在这一过程中经常会发生“卡点”“堵点”“难点”问题，造成治理运行不畅、治理效能不足，从而影响群众对党和政府工作的评价。我国当前正处于传统农业社会向现代工业社会的深刻转变中，治理运行中的“卡点”“堵点”“难点”问题，从根本上说是传统治理运行机制不适应现代社会要求。这就需要通过创新机制，推动基层治理运行现代化。
　　一是加强回应。在传统农业社会，绝大部分事务由群众自我解决，追求的是“无讼”格局，基层治理处于消极状态。在现代社会，群众的绝大多数事务是自己解决不了，也解决不好的。基层治理的内容因此发生了历史性转变，就是从“管人”到“办事”。民有所呼，我有所应，政府需要强化对群众诉求的积极回应。近年来，我国推行的“接诉即办”“高效办成一件事”等改革，都是为了迅速高效回应群众的诉求。为了提升回应能力，需要进行流程再造，以高效优质办事为导向重置工作机构和环节。一些地方将基层办事机构合为一体，实现群众办事“只进一扇门”。
　　二是明晰职责。在传统农业社会，基层治理事务简单，职责明确。近代以来，基层事务增多，因事务而设立的机构相应增多，但是基层事务处理的职责不甚清晰，上级机关事无巨细都下派给基层，基层干部处理事务“胡子眉毛一把抓”，影响了办事效率和质量。现代社会是分工分业分责的社会，事务的专业性愈来愈强。这就需要明确治理体系中各个部门、各个环节所承担的职责。该谁做的由谁做，谁适合做就由谁做。近年来，我国编制乡镇（街道）履行职责事项清单，明确了乡镇（街道）的职责，在权责清晰方面迈出重要一步。
　　三是强化服务。在传统农业社会，我国的基层治理架构是围绕“管理”搭建的，重心在“管”，基层治理中的“管理”思维较为突出。随着中国式现代化深入推进，不断满足人民日益增长的美好生活需要已成为新时代基层治理的目标。这就需要围绕“服务”搭建基层治理框架，以服务为重心，强化服务意识。习近平总书记强调：“要突出抓基层、强基础、固根本，推动资源、服务、管理下沉，确保社会治理各项工作纵向到底、横向到边。”纵向到底，就是推动政务管理、公共服务直达群众身边，让每个人都能享受到公共服务的普照阳光；横向到边，就是全面组织动员群众，依托各类组织开展自我服务，构建形成纵横交汇的服务体系。

以资源配置夯实基层治理的条件基础
　　任何治理都需要相应的资源保障。在传统农业社会，基层治理事务简单，物质条件保障薄弱。在相当长时间，群众以承担徭役、出工出力的方式承担基层治理成本。近代以来，基层治理事务持续增多，权责与资源配置失衡的矛盾长期存在。
　　改革开放后一段时期，我国依托“三提五统”维持乡村基层运转，客观上加重了农民负担。进入新世纪，我国取消农业税，实施乡村振兴战略，大量国家项目和公共服务下沉到基层，基层承载的治理事项不断增多，但资源保障未能同步匹配事权，基层干部履职压力随之加大。权责对等、事务与资源相配是现代社会治理必须遵循的基本原则。
　　在中国式现代化进程中，最大的活力在基层，大量的矛盾也在基层。这就需要根据现代化发展要求，科学合理统筹配置治理资源。推动资源、服务、管理下沉，让群众就近就便享有优质公共服务与高效治理保障，实现这一目标的关键在于资源同步下沉，严格落实“权随责走、费随事转”，确保事、权、资相互匹配。