• 对话中国区域科学协会理事长肖金成 县域经济如何破解“县域不经济”?


  • 龙泉山城市森林公园上眺望城市风景。 本报记者 杨树 摄

        

      四川有183个县、市、区,是全国县级行政区最多的省份。省委十一届四次全会提出把发展县域经济作为重要任务,进一步夯实区域经济发展的底部基础。不同区域的县域经济怎么发展?如何破解县域经济发展中的矛盾?

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      肖金成,区域经济学家。长期从事区域发展、国土开发等领域的研究,所提出的我国区域空间结构调整新思路、优化国土空间格局的设想、走中国特色的城镇化道路、农民工市民化等对国家决策和政策制定产生了影响。

    □本报记者 陈露耘 刘志杰 周明华

    县域发展为什么“不经济”
    ●“县域不经济”,就是仅仅靠一个县解决不了一个县的经济问题
    ●在运行上,县域经济是一种行政区经济,很容易局限在县域的“一亩三分地”上
    ●从发展思路上,要跳出县域看县域;从路径上,要突破县域发展县域
      记者:四川实施“一干多支”区域发展战略,今年进一步提出把发展县域经济作为重要任务,进一步夯实区域经济发展的底部基础。
      肖金成:县域经济是区域经济的组成部分,县域经济高质量发展,要把它放到区域范围内来思考,放到国家区域经济发展战略里来思考。四川把发展县域经济作为夯实“一干多支”区域发展战略的基础,有利于四川更好融入新一轮西部大开发、长江经济带发展等国家战略。但在运行上,县域经济是一种行政区经济,很容易局限在县域的“一亩三分地”上,造成“县域不经济”。
      记者:什么是“县域不经济”?造成“不经济”的原因是什么?
      肖金成:“县域不经济”,就是仅仅靠一个县解决不了一个县的经济问题。现在的县,很多都有园区、开发区,也都号称有几个支柱产业,你有我也要有,“细碎化”现象比较普遍,在工业化生产时代,这些都属于“不经济”或者“不够经济”。
      原因主要有四个。一是县域比较小,我们的县域很多还是沿用周朝和秦朝时划定的,那时候早上骑马从县衙出发,中午到县域边界晚上还能赶回县衙,所以县域范围普遍较小。县域小了,相邻县由于自然禀赋类似,产业发展同质化程度高竞争比较激烈,造成“不经济”。二是人口少,全国三分之一以上的县人口在30万以下,不能产生规模效益。三是农业县较多,农业对财政的贡献小,要靠转移支付平衡财政收支。四是许多县地理位置偏远,发展条件较差,工业化水平低,所以如果仅仅局限在一县之域里,很多问题难以解决。
      县域经济要高质量发展,一个重点就是要破解“县域不经济”的问题。从发展思路上,要跳出县域看县域;从发展路径上,要突破县域发展县域,从新发展理念出发,区域高质量发展就是要以资源环境承载力为基础,做到国土空间的优化和区域发展的协调,县域作为区域发展棋盘上的棋子,要有一盘棋的思维。

    跳出县域看县域 改变“封闭式”思维
    ●西部能用于大规模高强度的工业发展和城镇建设的空间少,以城市群带动区域经济发展更加急迫
    ●从集中、集约、集群等五个维度考虑高质量发展思路
    ●按区域划分,四川的县可分为成都都市圈、成渝城市群、三州、其余地区等四类
      记者:县域要改变“不经济”,首先要改变传统思维方式。跳出县域看县域,用一盘棋的思维发展县域经济。
      肖金成:从全国来讲,我国虽然国土空间大,但适宜工业发展、城市建设和耕作的土地仅有180多万平方公里,且中度以上生态脆弱区域占全国国土空间一半以上,因此大规模高强度的工业发展和城镇建设只能在有限的空间展开。对西部来说,资源约束更加严峻,西部有700多万平方公里,但生态脆弱区面积很大,可利用的土地只有10%左右。因此新一轮西部大开发,以城市群带动区域经济发展要求更加急迫。
      以城市群带动区域经济发展,既是顶层设计的要求,也是具体实践的路径,还是可以达到的目标。一方面,从日本、英国等国家的经验可以看出,大量人口是能够在有限空间里过上小康生活的。另一方面,我们也有潜力。我国十大城市群,经济占全国比重60%以上,人口的比重占30%左右;美国波士顿—纽约—华盛顿城市群GDP占全美20%,人口17%,两相比较,为我们未来的人口流动趋向提供了依据。
      具体来讲,可以从五个维度思考。一是集中发展,多极化协同集聚。生产活动在不同尺度的地理空间集聚是加快发展的必由之路,同时,在区域内实现大中小城市与小城镇协同发展、产城融合发展、城乡融合发展。二是集约发展,高效利用国土空间。限制对土地的粗放利用,把更多的空间用于生态环境保护。三是集群发展,构建“城市群—发展轴—经济区”区域发展体系,比如成渝城市群内,沿主要交通线集聚产业发展城市,成为发展轴,进而辐射更广大的地区,带动西南经济区发展。四是通过劳动力转移、人口流动,促使人口和GDP相匹配,产业集中和人口集中相同步。通过推进城镇化,实现劳动力转移,促使农村地区的人口向规模较大城市流动,边远地区的人口向城市群流动。五是因地制宜,不同区域采取不同发展模式,如在经济发达的产业和人口密集地区采用网络化开发,经济欠发达的人口较密集地区采用点轴式开发,在人口稀疏、产业基础薄弱的地区采用据点式开发。
      记者:在这样的框架下,县域经济发展思路就清晰了。
      肖金成:四川的县从所在区域划分,可分为四类。一是成都都市圈,这是四川的经济核心区,通过成都的辐射带动,将县域经济发展起来;二是成渝城市群,这个群里的城市大多在四川;三是甘孜、阿坝、凉山三州,是少数民族地区,地处高原,生态脆弱,典型的欠发达地区;第四类在前三类之外,如川东北的巴中、广元。县域经济必须要分区域确定发展思路,并分区施策,不能一概而论。
      记者:四川省最近出台的县域经济考核办法将183个县、市、区划分为四大类别,即城市主城区、重点开发区县、农产品主产区县、重点生态功能区县,和您的划分大致相当。
      肖金成:分类考核、分区施策是高质量发展的要求,不同的地方应采用不同的考核办法。

    突破县域看县域 融入、合作提升经济质量
    ●都市圈内的县域,应围绕都市、服务都市发展自己
    ●城市群里的县域,要依托发展轴带来发展产业
    ●城市群不是指行政上的地级市、县级市,分工一定要从市场、从经济的角度出发
      记者:成都都市圈和成渝城市群是四川培育经济强县的重点区域。
      肖金成:我们先看成都都市圈内的县域是什么特点。以成都为核心,以100公里为半径画圆,以内属于成都都市圈,我们发现整个区域内人流、物流、信息流之间的联系很强,县域依托都市而获得比较好的发展。
      第一,区位劣势在弱化。交通条件的改善使他们更容易受到大都市的辐射带动,网络化交通使出行更加便捷,大都市的溢出效应率先在那里显现,因此在都市圈内的县域获得的发展机遇更多。
      第二,成本优势在强化。由于都市周边县域比都市的土地成本、消费成本、劳动力成本都低,都市里的很多产业会向周边转移,尤其是零部件产业和农产品加工业。大都市的产业结构要升级,主要发展服务业、高科技产业、文化会展业,制造业会向周边转移。比如汽车零部件一般在200公里范围内布局,哪里成本低它会去哪。因此都市圈范围的小城市、小城镇可以和大都市形成产业链。农产品过去是未加工的粮、菜进入城市,现在可以在小城镇、县城先加工好,直接配送到城里的超市。还有就是康养产业,成都周围有很多环境优美的地方,可以发展成为特色小镇,吸引城里的退休职工,休闲养老。发展康养产业既要相对低廉的居住成本,又要距离优质医疗资源不能太远。
      再看城市群。城市群的特征是众多城市相互作用,而不是以一个大都市为辐射源,所以城市群的县域经济和都市圈不一样,区别就是这里的城市对县域经济不是溢出效应,而是虹吸效应。
      从发展趋势看,都市圈是走向同城化,城市群是走向一体化。一体化首先是交通一体化,通达性要好;二是要素市场一体化,不能有行政壁垒;三是公共服务一体化,城市群里人口流动范围会加大,公共服务要一视同仁。在这种情况下,县域经济就要考虑和周边城市错位发展,相互依托。这里强调一下,国家规划城市群,提的是大中小城市和小城镇协调发展,而不是行政上的地级市、县级市,分工一定要从市场、从经济的角度出发。
      记者:都市圈县域经济依托都市做大做强,城市群的县域经济又该怎样做?
      肖金成:成渝城市群规划了几条发展轴带,成渝发展轴、长江经济带、成绵乐经济带。发展轴就是利用交通线,把产业、人口往交通线上聚集,从而小城市发展成为中等城市,中等城市发展成为大城市。因此,在轴带上的县域,获得了发展机遇。县域经济要在城市群中寻找自己的定位,发展成为城市群网络的节点,像隆昌这样的地方,位于成渝发展轴上,有可能发展成为重要的节点城市。

    立足县域看县域“借力”解决“不经济”难点
    ●远离都市圈和发展轴带的县,目标是生产优质农产品,并让当地老百姓生活好
    ●小县财力不足,发展受到制约,但要学会“借力”
    ●县域经济不是县城经济,县城发展好并不等于整个县都能发展好,还要城乡融合发展
      记者:从区域分类,三州和其他区域的县域经济可以视为薄弱环节、发展难点。
      肖金成:三州地区生态脆弱,最重要的是保护生态,保护生态就是对四川的贡献,对全国的贡献。一些生态极度脆弱的地区,我建议内聚外迁,否则很难脱贫。还有一类县域既不在都市圈里,也不在发展轴带上,远离中心城市,经济以农业为主,财政薄弱,主要依靠转移支付,发展受到严重制约,他们的目标就是生产优质的农产品,并让当地的老百姓生活好。对它们的考核既不以GDP为导向,也不以城镇化为考核指标,城镇化水平低是必然的。这样的农业县要让当地人生活好,要鼓励人口向城市转移,一方面减少人口数量,另一方面发展现代农业,并通过流通领域改革,发展电商,让优质农产品能卖个好价钱;另一方面通过建立补偿机制,提高公共服务水平。
      记者:四川人口在30万以下的县有60多个,占全省的三分之一还多,大多属于三州和边远地区,但也有一些在成都都市圈内和成渝城市群内。
      肖金成:没有规模就没有效益,放到县域经济领域道理也是一样。国外有研究认为,一个城市最少要有25万人才有生命力,对应我们的消费水平,人口要达到50万才有生命力,也就是说,什么产业都可以发展,都能有比较好的效益。但一个30万人口的县,财力不足,发展产业局限性就很大,因此要学会“借力”,能靠都市圈的要靠都市圈,就像一个藤蔓攀到大树上去,就能和大树一样高,就可以接受阳光雨露;在城市群里的,要么依托节点城市,要么努力成为节点;不能找到“靠山”但又有发展条件的,要寻找合作者,尤其是大企业。因为大企业一是有资本,二是有市场,触角可以伸向外界,承担风险能力也较强。县域经济发展要因地制宜,宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅,开拓更广大的市场。
      记者:对标高质量发展要求,要破解长期以来形成的行政区划制约跟市场经济发展规律之间的矛盾,破解创新驱动和传统的要素驱动之间的矛盾,破解县域和县域之间既竞争又合作的矛盾。
      肖金成:要破解这些矛盾,根本是让市场发挥作用。产业谁来发展?是企业而不是政府。创新的动能在哪里?还是企业。企业想去哪里?当然是更好的地方,交通便捷、人才聚集、营商环境好。政府怎么做呢?在“七通一平”上努力,在营商环境改善上努力。
      回到我们最初说的,认清形势,顺应趋势,县域经济才会真正高质量发展。

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